2024-04-07 23:54:16
摘要：近年来教育培训行业的无序发展使得资本的逐利性逐渐掩盖了教育的公益性，导致教育发展偏离了其固有规律，这不仅与基础教育改革的理念相违背，更是对教育本质的放逐。在此情况下，一系列针对教育培训行业的规范、监督政策被颁布，教育培训行业发展受到诸多限制。本文以教育培训行业为切入点，分别探究了教育培训行业的发展历程和当下面临的困境，在解析教育培训行业被整顿的现实意义和未来导向基础上，旨在找到一条既符合政府、社会、民众需求，也有助于教育培训行业持续发展的应对策略。
关键词：教育培训；“双减”政策；未来导向
教育培训是为自身发展、适应就业或其他需要而以特定的方式进行的有关知识、技能、 行为和态度的一种短期教育活动。其产生的初衷是国家层面希望通过引入市场竞争机制，普及教育的受众范围，激活与提升教育质量，补充公办教育的不足。作为校外教育资源获取的重要途径，近年来蓬勃发展的教育培训行业对教育机会、学校教育教学的影响日益加深，这一过程引发了一些亟待解决的现实问题。主要表现为教育的选择功能遮蔽了发展功能，教育的商品属性替代了公益属性，教育的运作与发展变为由消费链条驱动和操纵，偏离了教育发展的固有规律，加剧了教育的不公平和阶层的固化。在此状况下，一系列针对教育培训行业的规范、监督政策被颁布。近期影响较大的是2021年7月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（简称“双减”）。“双减”政策旨在对教培机构中违背教育规律、扰乱市场秩序的行为进行整改，本质是为了进一步促进教育公平、维护教育秩序和保护人民权益。政策的颁布有利于提升学校教育教学质量，规范、监督校外培训机构行为，有利于减轻义务教育阶段学生负担，推进教育回归学校，促进教育回归本然，具有重大且深远的意义。以往研究大都从制度、监管、社会层面剖析教育培训行业发展过程中存在的问题，并辅之以相关法律法规的健全，政府和社会的协同监管等举措，以期实现教育培训行业的规范化管理和社会价值重塑（刘晓峰，2021， Visiedo A et al, 2021；薛二勇等，2021）。与以往研究不同的事，本研究从教育培训行业自身视角出发，通过分析行业现实困境，主要是行业发展被迫瘦身引发的诸多头部企业市值暴跌这一典型事实，找到一条既符合政府、社会、民众需求，又可以帮助教育培训行业实现持续发展的优化转型路径。
一、教育培训行业的发展历程
根据教育体制改革、教育培训市场阶段性特征及相关政策颁布的时间节点，我国教育培训行业可以划分为萌芽阶段、成长阶段、壮大阶段和治理阶段。
1、摸索萌芽阶段（1978－1991年）
改革开放以前，我国教育制度主要表现为各种教育活动由政府统一包办、集中统一、计划调控（康宁，2020）。1978年，邓小平同志在全国科学大会开幕式上提出：“教育事业，决不只是教育部门的事，各级党委要认真地作为大事来抓。各行各业都要来支持教育事业，大力兴办教育事业”。这从国家层面为我国教育事业的未来发展奠定了基础，指明了方向。在这之后，教育培训行业先后经历了几个标志性时刻。具体来看，1982年12月，修改后的《中华人民共和国宪法》第十九条提出“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，这是我国第一次在《宪法》中鼓励社会力量参与办学，此举构成了我国民办教育的合法性基础。1985年5月，中央颁布的《关于教育体制改革的决定》要求地方鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学，这为非财政性经费投入教育活动提供了制度保障（罗先锋，2018）。需要指出的是，这一阶段虽然政策给予了教育培训发展以支持，但教育活动主要还是由政府统一包办，市场机制没有得到充分凸显，人们的思想认识也并没有得到完全解放。虽然社会上出现了零星的以私人为主体出资举办的补习班，但这类补习班和今天真正意义上的校外培训机构无论是在规模上、内容上还是运营上都存在很大差距。
2、多元成长阶段（1992-2002年）
1992年邓小平同志的南巡讲话和党的十四大的召开为中国教育体制改革提供了巨大助力（胡鑫，2021）。在此背景下，校外培训进入了稳定成长阶段。1994年7月国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》是中国特色社会主义教育体系的纲领性文件。《纲要》中深化教育改革的任务和政策措施第十二条规定，加快办学体制改革，进一步改变政府包揽办学的状况，形成以政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制。“纲要”为教育培训行业发展过程中的资金来源单一问题提供了解决路径。1997年7月国务院发布实施了第一个民办教育的行政法规《社会力量办学条例》。《条例》明确了民办教育发展原则、机构设立、教学和行政管理、财产和财务管理、机构变更与解散、政府保障和扶持及法律责任等内容。这一时期，国家层面不仅坚定了鼓励社会办学的态度，还出台了一系列法规规范民办学校的办学，民办学校在这一时期得到了极大发展。1999年6月，中共中央、国务院作出《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。《决定》提出要全面推进素质教育，培养现代化建设需要的社会主义新人，深化教育改革，为实施素质教育创造条件，优化结构，建设全面推进素质教育的高质量的教师队伍，旨在开创素质教育的新局面。这为校外培训机构的发展提供了新的更为强大的动力。全国各地，尤其是大中型城市迅速出现了一大批从事音乐、体育、美术等非学科性质的培训机构，这一阶段的教育培训主要集中在各种类型的校内外辅导班，授课老师主要以学校教师和大学生为主。
3、发展壮大阶段（2003-2017年）
2002年12月通过的《中华人民共和国民办教育促进法》是我国第一部关于民办教育的法律。这是一部根据宪法和教育法制定的为实施科教兴国战略，促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益的法律。作为民办教育的专门法律，该法对民办教育改革和发展的重大问题作了较为全面的规定。此法的颁布施行标志着我国民办教育事业走上了法制化轨道，这对推进我国教育事业改革，促进我国民办教育事业的持续健康发展，维护民办学校及其举办者的合法权益具有重要的现实意义，是我国民办教育法制建设的里程碑事件。2004年3月，国务院令第399号公布《民办教育促进法实施条例》（以下简称《条例》）规定了民办学校的举办者、民办学校的设立、民办学校的组织与活动、民办学校的资产与财务管理、扶持与奖励及法律责任等内容。《条例》第七条明确：实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。但是，实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或参与举办实施职业教育的营利性民办学校。作为《中华人民共和国民办教育促进法》的配套法规，《条例》一是坚持党的全面领导根本要求，二是坚持民办教育公益性基本原则，三是坚持支持与规范并重总体思路，四是坚持公办民办平等法律地位，五是坚持统一要求和自主管理有机结合，致力于促进民办教育的健康发展，使那些投身于教育事业、所办民办学校水平高、社会反映好的出资人得到激励。在一系列支持政策加持下，教育培训行业进入到蓬勃发展壮大阶段。在这个阶段，一些大型教育集团逐渐形成，并在境外上市，资本大规模涌入校外培训行业，校外培训的发展呈愈演愈烈之势。需要指出的是，校外培训市场的急剧扩大凸显了相应政府管理的不足，特别是在很多工作职能规范上存在不小的缺位，进而导致了校外培训机构的无序发展。
4、治理整顿阶段（2018-现在）
校外培训机构的发展迅猛一定程度上满足了部分中小学生对学习的补充性需求。然而，一些培训机构开展以“应试”为导向的培训严重违背了教育规律和青少年成长发展规律，影响了学校正常的教育教学秩序，社会反响强烈。在此情况下，市场出现了失灵，完全依靠市场力量已经不能保证其有序发展，亟待政府部门“进位”引导和监管。2018 年之前，教育培训的治理主要集中于学校开设补习班、在职教师有偿补习等，并没有出现直接针对校外培训的政策文件和规管措施（何颖，2022）。2018年后为校外培训治理的主攻时期，该阶段具有治理愿望来源等级高、治理措施多样、治理决心大等显著特征。具体表现为由中央政府提出校外培训治理的总体目标和要求，教育部等部委机关出台校外培训治理的规范化文件，指出校外培训治理的具体思想，省级教育部门制定校外培训治理的具体操作措施和任务，县市制定治理政策和措施的实施细则。2018年2月，以教育部、国家市场监管总局等四部门印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》为标志，正式部署开展了校外培训专项治理。
二、教育培训行业的现实困境
2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》。《意见》的出台直接导致了教育股的崩盘。根据东方财富网数据，相比较7月22日的高点，截止到7月23日收盘，国内教育股股价均出现大幅度下滑。其中，教育培训三巨头的好未来（TAL）、高途(GOTU) 、新东方（EDU）分别暴跌70.76%、63.26%、54.22%。除此之外，网易有道(DAO) 跌 42.81%、瑞思教育(REDU) 跌40.53%、思考乐教育（HK 01769）跌30.70%、新东方在线（HK 00667）跌28.07%、卓越教育（HK 03978）跌21.48%。进入到7月26号（周一），教育股继续下跌，相比较7月22日的收盘价，好未来（TAL）、高途(GOTU) 、新东方（EDU）、网易有道(DAO)、瑞思教育(REDU)、思考乐教育（HK 01769）、新东方在线（HK 00667）、卓越教育（HK 03978）分别下跌了16.12元、7.18元、4.46元、13.74元、1.07元、2.16元、4.29元、0.74元，跌幅高达78.56%、74.17%、69.69%、61.92%、47.14%、65.65%、52.13%、54.81%。
教育培训机构股价
市场对《意见》的快速反馈取决于以下几点具体措施：一是校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假组织学科类培训。这一条足以让大部分培训机构无法正常运转。二是学科类培训机构一律不得上市融资，严禁资本化运作。这一条直接切断了资本投资教育培训的渠道。三是通过第三方托管和风险储备金等方式加强预收款监管。那些靠预付款运作的中小型培训机构将难以为继。四是各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构，现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构，线上学科类机构改为审批制。五是全面排查线上学科类培训机构，重新从严审批。绝大多数学科类培训机构经不起这样的排查。六是教育培训机构不得在媒体上打广告，也不得在学校里变相发广告，切断了教育培训机构广撒网、拉人头的渠道。
三、整顿教育培训行业的现实意义
1、呼唤现实的社会公平
教育作为一种超越任何利益集团的由公共价值导向的以扩大公共利益为目的的实践，具有在谋求社会福利的基础上促进社会和个人的发展从而使个人与社会双重受益的功效（Gale T, 2021；陈天祥和黄宝强，2019）。教育原本是一项核心社会资源，而资本加持下的教育培训却让这个资源按照市场化原则进行运作。结果就是，只有有钱人家的孩子才有能力消费，大部分农村家庭或低收入家庭没有条件接受额外的教育培训。培训机构通过支付高额报酬雇佣优质教师，在天赋差不多的情况下，享受到高质量教育培训的孩子在高考中有更大可能获得更高分数，进而抢占了大部分的优质高校资源。对于农村家庭或底层家庭的孩子来说，高考几乎是他们改变命运的唯一途径。如果借助于教育培训人为造成教育不公的话，底层学生可能永远无法获得翻身的机会，阶级固化情况将越发严重，整个社会将处于巨大的潜在危险中。一个社会想要健康持续发展的核心是给普通人希望，在此情况下，整顿教育培训行业势在必行 。
2、助力青少年全面发展
虽然过去很长一段时间我们一直在提倡德智体美劳全面发展，但机油的高考制度决定了考试分数才是最重要的。在此情况下，学科类培训势必成为中小学学生的刚性需求。大量校外培训机构因此诞生，并按照统一的、固定的培训模式进行旨在单纯提升学生分数的辅导，导致了所培训出来的学生都是一个模子刻出来的，没有了灵活的、差异化的思辨和持续学习能力，让学生完全成为了一个考试机器，最终造成了社会人力资本的同质化，严重危害到了社会的进步和发展。
3、减轻全社会生育恐惧
2021年5月，中共中央政治局审议了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，两个月后，《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》公布，中央决定实施三孩生育政策。国家开放三胎的政策是立足于我国的基本国情，着眼现代化建设全局和长远发展，兼顾多重目标所作出的重大决策，并为此出台了很多配套政策。其中，关闭校外培训机构就是其中之一。近年来，在资本的加持下，教育培训机构一门心思只想着如何撬开家长钱包，打着教育要抓住孩子起跑线的口号传递着这样一条信息：你来，我们培养你的孩子，你不来，我们培养你孩子的竞争对手。这就大大加剧了家长们的焦虑，让家长们觉得，如果不给孩子报班，我的孩子就会落后于别人。在这种情况下，面对未来子女高昂教育开支所带来的沉重压力，很多年轻人对于是否生育，生几个的问题持有消极态度。较低的生育率会加剧我国的人口老龄化问题，不利于我国人力资源禀赋优势的保持。
四、教育培训行业的发展导向
1、保障和规范社会价值观
中小学阶段是孩子价值观形成的关键时期。孩子价值观的形成一部分来源于家长，一部分来自社会，还有相当一部分来自学校。公办学校相对来说比较容易规范，但是如果是民办学校，如果是外资投资学校，如果是国际学校，如果存在外籍教师，学生价值观的形成和确立就会出现较大的不确定性。
2、优化配置人力资本
教育的一个重要功能是把学习天赋更强的人筛选出来，间接实现更加合理的社会分工。但是校外培训机构让这种选拔机制变得不公平，让相当一部分天赋一般、学习能力一般但依靠大量优质的校外培训补偿的学生得以考上一个好的大学，获得一个对学习能力要求更高的职业，结果就是这类人的真实能力无法胜任其所承担的要求更高的工作，进而拉低了全社会的生产效率。这种现象越普遍，社会资源的配置效率就越低下。而真正有学习潜力的学生则被挤占了上升渠道，无法发挥其应有的价值，这对国家来说就是人力资本的巨大浪费。
3、避免揠苗助长式的内卷
学科培训的主要目的是提升学生的做题熟练程度和解题技巧方法，实质上并没有让学生学到太多新的知识，因而没有太多的社会价值和经济价值。在高考名额变化不大的情况下，学科培训实际上是个存量排位竞争。如果每个人都报名学科培训，都拼尽全力去相互竞争，考大学的结果依旧不会出现太大变化，这就是所谓的教育内卷。内卷的受益者是培训机构及其背后的资本，其他人，如学生，只会身心更为疲惫；家长，只会白白浪费更多的精力和金钱；学校，只会流失大量优质师资；社会，只会承担巨额无效成本。学生、家长、学校、社会都是输家。
4、保障公办教育的质量
资本具有逐利特性，赚钱是其唯一目的（Swatek C M et al, 2021；郑保国，2019）。当资本进入到教育行业，各类培训机构的首要目的是以教育培训的名义赚钱，并不会在意对人才的培养和对社会的贡献。校外培训机构一般不会花费过多的时间、精力和金钱在培养教师上，而是采用支付高薪的手段吸引更多优秀的老师加入。在资本的加持下，用户规模暴涨带来了巨大利润空间，这使得培训机构可以支付给老师超出正常收入几倍，甚至十几倍的报酬。这样一来，大部分公立学校的优质老师就会流入到培训行业，进而导致公立学校的办学质量越来越差。
五、教育培训行业发展的应对策略
当教育培训行业给家长造成了沉重负担，让学生失去了业余时间，不利于社会公平，不利于选拔人才之时，整顿教育行业就势在必行。“双减”政策的落地给校外培训行业带来的绝不仅仅是股价的下跌，更是其产业化发展的致命一击。在此情况下，校外培训机构该何去何从呢？本文认为校外培训机构想要突围需要做到三点：首先，要意识到国家想要你做什么，政策允许你做什么；其次，教育培训机构的转型和发展需要树立这样一个理念，即教育的本质属性是促进个体身心发展的培养人的社会活动，教育活动的根本价值在于提高学习者的综合素养，培养社会所需要的人，要发现真正符合孩子身心发展需求、符合教育规律和教育本质的内容；最后，要准确把握教育培训行业未来的发展趋势。归纳来说，校外教育培训机构应该从学科培训向素质教育转型，要改变学科培训高利润，见效快的想法，要从国家发展教育的战略高度去领悟教育培训市场的发展方向。只有这样，教育培训机构在后续的转型发展过程中才能够把握住正确的前进方向，才能够在保持自身持续发展的同时完成其作为公益性产品的属性，为社会进步贡献更大的力量。面对双减政策给予教育培训行业的瘦身，找到一条既符合政策规范，又可以实现教育培训行业持续发展的转型优化路径是当前教育培训行业亟待解决的关键问题。“双减”政策主要监管的对象是义务教育阶段的学科类校外培训，并未针对义务教育阶段非学科类校外培训及其他类型的教育培训作出明确规定，这就给了义务教育之外的培训留出了一定空间。对此，本文提供如下建议：
1、素质类教育培训市场需求旺盛
“双减”政策下，学科教育培训受影响最大，尤其是原有大型以学科类培训为主的培训机构亟需转型。在国家提倡全面发展，大力发展素质教育的大背景下，校外培训机构转型发展素质教育不失为一个良策。例如可以增加诸如美术、书法、舞蹈、体育、编程等非学科类的素质教育培训。“好未来”正式推出素质教育品牌—学而思素养中心，产品内容涵盖科学、编程、益智、故事、口才、传统文化、美育、围棋等模块。“卓越教育”则推出专注力训练、围棋、口才训练等八种课程。除职业教育课程外，“高途”还推出了家庭教育系统班。
2、成人学科与智能培训空间巨大
虽然K12教育被限制，但职业教育却是被政策重点扶持的行业。早在2019年1月，国务院就印发了《国家职业教育改革实施方案》（简称《职教20条》），《职教20条》明确了职业教育和普通教育是两种不同的教育类型，两者具有同等重要地位，把职业教育摆在了前所未有的突出高度。因此，教育培训机构可以牢牢抓住这个大有可为的政策红利期和发展机遇期，将未来的发展方向侧重于公考、职业技能、资格证书考试、考研等职业教育方面。此外，在教育产品行业，对教育效果影响越强的产品的价值空间越大。当下的传统硬件产品已经满足不了用户日益增长的个性化需求，这给新型教育智能硬件一个发展契机，并可能成为教育培训机构的“救命稻草”。由工具产品到内容产品已经被证明是一条行之有效的途径。长期来看，智能硬件产品可能成为教育培训行业价值变现的一个新入口，主要在于其可以将软硬件设备进行结合，从而达到改造传统设备，让其拥有智能化功能的效果。智能化之后，硬件具备连接的能力，进而实现互联网服务的加载，形成“云+端”架构。在此过程中，如何开发出更加有效的教育智能硬件，让其更好的发挥辅助学生学习的效果值得关注。
3、教辅出版领域
“双减”政策的实施客观上使得教育资源供求关系发生了变化。随着校外教培机构的减少和功能的蜕变，原有学生和家长对校外培训教育的需求短时间内仍然存在，这些用户又与教育出版的用户高度重合，因而这些用户需求不可避免地将转化到传统教育出版领域或线上在线教育领域。可以预见，原有的教培讲义、练习册将大批量直接进入教育出版行业，相关机构通过成立出版中心或开辟教辅产品业务将机构原有的优质教育内容转化为正规出版物，将对用户的精准把握、对内容的极致创新、对产品的细致设计带入传统教育出版领域，与教育出版单位共存共生，进一步促进教育出版的高质量发展。
4、企业端职业与技能培训需求永在
当下，相当部分学校缺少与基础学科、素质教育相匹配的师资和设施配套，这给了教育培训行业的转型发展一个新的突破口。以下几个发展方向可以重点关注：一是为学校提供优质的内容解决方案、教师资源供给，包括底层的教研，学校素材等；二是为学校提供相关的技术支持，如全场景的智能解决方案，对学校终端、局端和网管进行全面升级，实现校域范围内Wi-Fi覆盖，为教师与学生提供高品质的教学环境体验与功能性改业务；三是对教育垂直行业的从业人员提供相关培训服务。垂直行业为专注于某一细分领域的行业，该行业不追求大而全，而是细分领域的专攻与深化。就教育行业而言，职业教育，线下培训及在线教育趋向成熟，而国际教育、语言培训及高等教育市场成长空间巨大。针对这些朝阳产业从业人员的辅导培训也是教育培训行业发展的突破口。
朱高立 南京财经大学讲师、现代服务业智库研究员
张为付 南京财经大学教授、现代服务业智库首席专家
